随着PPP大范围推广，有关PPP的法律法规制度建设在同步推进。目前，财政部主导的《政府和社会资本合作法征求意见稿》(下称征求意见稿)征求意见结束。

　　征求意见稿中明确要求一个PPP项目的运营时间一般不少于25年，并且对PPP项目如何进行融资担保等做出了规定。在征求意见稿中，提出财政部门负责指导协调、监督管理全国的PPP工作。PPP项目的产生必须通过物有所值评价和财政承受能力论证。

　　在PPP领域，另一部法律特许经营法的立法工作也正在紧锣密鼓地推进，这部法律由发改委主导。2015年4月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对PPP模式中的特许经营方式作出规定，是一部过渡性法律[l1] ;而那时发改委重新启动了特许经营法的立法工作，2015年12月22日发改委召开座谈会，就立法草案听取亚行专家意见。

　　两部委同时对同一领域进行立法，PPP法和特许经营的关系问题引发关注，财政部重点想推PPP，发改委重点想推特许经营的PPP。有人担忧，要避免弄出两个打架的法律，《政府采购法》和《招标法》就是前车之鉴。

　　业内专家，谈谈他的们看法：

　　大岳咨询总经理金永祥：

　　经过很长一段时间的交流碰撞，财政部和发改委对PPP和特许经营的理解都在调整，财政部理解PPP的内涵与发改委理解特许经营的内涵有逐步靠拢的趋势。国家发改委的特许经营立法和财政部的PPP立法解决的问题有很大一部分会重叠，如果能把两个部门的立法工作进行协调，统一为一部立法，未来地方政府推进PPP和特许经营工作会顺利一些。如果两部立法不能统一，那么应该划清两者之间的界限，避免同一个问题在两部法律里找到两个不同法律依据的困境。

　　北京政企合盈咨询负责人李刚：

　　这次政府社会资本合作法征求意见结束，表明财政部和发改委的部门立法竞争更加激烈，部门之间有某种立法焦虑。“尽快为ppp制定基本法对正确推行ppp是必要的，但特许经营和ppp之间的重合颇多，更需要破解部门本位，统筹利用好立法资源。”

　　睿信咨询董事长丛寰宦：关于PPP立法问题，其实现在谈立法还有些早。我国从2000年开始一些研究机构开始介入这个领域，但政府和社会资本的理论和实践经验都太少，这需要一个认识过程。例如证券市场1990年12月开始，证券法时1999年发布的，近十年的积累。Ppp在国外也是这样，英国上世纪90年代开始实施pfi/ppp，但直到2006年在公共合同法中做出具体的法律解释。期间都是以政府政策指引作为指导标准。

　　中国现代集团有限公司总裁丁伯康：

　　2013年国家提出推广PPP模式两年来，实事求是的说，理想和现实之间的差距还是相当大的。拨开眼前PPP的繁华和热闹的表象分析，我认为2016年PPP的前景，可以用“理性回归、生态为本”概括。趋于理性，逐步回归、生态为本，意味着整个社会在心态上将重新调整，对PPP的功用进行理性评价，辩证看待PPP在促进政府投资和项目运营方面的作用，逐步回归到追求PPP的本源上。国家部委将针对PPP模式推广运用中出现的问题，通过更高层面的立法保障，使PPP生态环境建设得到加速和加强，从运动式推广回归到立法建制、有序推广、理性指导的原点。地方政府也会通过完善政策和流程，进一步促进项目的筛选、落地，从盲目跟风回归到理性选择、规范实施的原点。

　　当然，作为推进政府投融资体制改革的国家战略之一，PPP要长期健康的发展下去，也离不开良好的生态环境。当前影响PPP生态建设的因素很多，如法律缺失、管理多头、实施紊乱的现象，包括实施主体能力薄弱、资本市场发育不良等，也极大的影响了社会资本特别是民营投资的信心和参与PPP项目积极性。只有全面解决好这些问题，特别是PPP指挥和指导部门的问题，如国家发改委和财政部之间,如何有效分工和合作，共同推动相关立法进入程序，以及PPP在项目管理、政策指导、资金支持等方面的问题，中国PPP的生态环境才能得到改善，逐步健康起来。因此2016年，我认为最重要的问题不是看PPP项目落地多少，而是对危及PPP健康发展的生态环境能够改善多少的问题。

　　当然PPP生态环境建设还是一个相当复杂和漫长的过程。就像目前《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》征求意见虽然已经结束，但是如何处理好和《基础设施和公用事业特许经营法》之间的交叉关系，不仅仅涉及到两个部门的立法建议权也涉及到后续PPP项目的运作和管理，这个关系的协调，从提出立法建议到进入全国人大立法程序，按照常规至少也需要2-3年的功夫。因为最终的PPP和特许经营是分别立法还是统一起来立法，这也需要高层进行决断后，才能明确立法的方向。特许经营从合作关系而言，政府与企业更多是垂直关系，即政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作。而业内基本共识是，PPP既包括政府与企业合作之间的垂直关系(如特许经营)，也包括政府和企业合作之间的平等关系(如政府外包类、私有化等)。

　　君合律师事务所合伙人刘世坚：

　　42号文已经表达出财政部门是PPP的牵头和总协调部门。在在这次PPP立法得到了确认。42号文是2015年5月国办发 [2015]42号国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知。

　　在最重要的PPP项目融资担保方面，征求意见稿做出了规定，社会资本或者项目公司可以对项目公司的财产，包括不动产和动产，项目公司的土地使用权，项目公司的股权，合作项目的收益权等进行抵押和质押。

　　“有些抵押是有法律基础，有些是一直在呼吁的，现在将这一块融资放开是比较开放的，比如权利质押是限制的，收费权、特许经营权质押是没有说法的。国内商业银行对这块质押并不看好。因为银行缺乏介入的能力，项目公司出现贷款违约在中国很可能政府违约之后出现的，银行把这个拿在手里意义不大。”(节选自PPP头条)

　　来源：智慧岛微信公众号